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公安部消防局负责人就学习贯彻《消防安全责任制实施办法》答记者问

2017-11-22

  国务院办公厅近日发出通知(国办发【2017】87号】)印发《消防安全责任制实施办法》(以下简称《办法》),公安部消防局负责人就学习贯彻《办法》精神有关问题,回答了《法制日报》记者的提问。

  问:《办法》的出台对公共消防安全有什么重大意义?

  答:这次国务院办公厅专门印发《办法》,就建立健全消防安全责任制作出了全面、系统、具体的规定,充分体现了以习近平同志为核心的党中央对公共消防安全的高度关切和对人民生命安全的极端重视,彰显了坚持以人为本、心系百姓的鲜明执政理念,对在新的起点上推动新时代消防事业创新发展,必将起到强有力的推动和促进作用。

  国务院办公厅出台《办法》,有利于进一步建立健全消防安全责任制,提升各级政府、行业部门和社会单位消防工作的积极性、主动性;有利于进一步夯实消防安全基础,保障消防工作与经济社会协调同步发展;有利于进一步推动消防工作社会化进程,提升公共消防安全水平。

  问:请介绍一下《办法》出台的背景和起草过程。

  答:出台《办法》,主要基于以下三点考虑:一是现实需要。一方面,近年来发生的重特大火灾事故都暴露出消防安全责任制不落实的问题。另一方面,现行消防法律法规和规范性文件对消防安全责任规定不具体,针对性和操作性不强,社会单位主体责任不落实、违法成本低。二是出于惯例。自“十五”以来,国家每5年都会出台有关消防工作文件。2001年,国务院批转了公安部《关于“十五”期间消防工作发展指导意见》;2006年印发了《关于进一步加强消防工作的意见》;2011年印发了《关于加强和改进消防工作的意见》;2013年,国务院办公厅印发了《消防工作考核办法》。“十三五”期间,有必要从国家层面出台文件,为新时代消防事业发展提供强有力的政策保障支持。三是基层期望。根据《消防工作考核办法》,国务院已经组织了4次省级政府消防工作考核。考核过程中,地方政府和部门行业有关负责人建议国务院出台相关政策规定,为地方抓好消防工作提供政策支持。目前,全国已有13个省份出台了消防安全责任制相关规定。

  《办法》起草历时一年半,起草工作组先后赶赴20余个省份,召开座谈会30余场次,组织各类专题调研23个,形成重大调研报告5个。形成初稿后,先后两轮征求了31个省级政府、44个国务院相关部门、10个全国性行业协会、7家中央企业的意见建议。国务院办公厅组织进行了反复推敲和认真修改,形成了目前印发稿。

  问:请谈谈《办法》起草的总体思路和主要内容。

  答:《办法》起草过程中,主要把握以下几点:一是坚持于法有据,以消防法、安全生产法等为依据,确保每一项职责都符合法律和规定。二是坚持目标导向和问题导向相结合,从建立健全责任明晰、无缝对接的消防安全责任体系的目标出发,着力解决消防安全责任制规定不具体等突出问题。三是坚持分级分部门按职责细化各自责任边界,进一步明晰省、市、县、乡镇四级政府领导责任,从严界定单位主体责任,加大责任追究力度。

  《办法》共6章31条,第一章是总则,明确了法理政策依据、目的意义和指导原则;第二章是地方各级政府职责,规定了省、市、县和乡镇政府、街道办事处消防安全职责;第三章是政府部门职责,规定了公安、教育、民政等13个具有行政审批职能的部门和发改、科技、工信等25个具有行政管理或公共服务职能的部门的消防安全职责;第四章是社会单位职责,分3个层次规定了一般单位、消防安全重点单位和火灾高危单位的消防安全职责;第五章是责任落实,规定了消防工作考核、结果应用等内容;第六章是附则,对专有名词作了解释。

  问:当前我国公共消防安全领域主要存在哪些风险和短板?

  答:我国公共消防安全领域的风险和短板主要体现在三个方面:一是高风险的城市与低防控的农村并存;二是繁重的灭火救援任务与消防警力不足矛盾突出;三是城乡公共消防设施总体上滞后于经济社会发展。

  首先,高风险的城市与低防控的农村并存。城市风险高主要体现在五个方面:一是高层建筑越来越多,目前全国共有高层建筑61.9万栋。其中,百米以上高层建筑6512栋,数量居世界首位。二是地下建筑蓬勃发展,全国有25个城市建有地铁,改建用于地下经营的人防工程面积达2466万平方米。三是集购物、休闲、娱乐等为一体的大型综合体日趋增多,成为市民休闲娱乐的重要场所。四是“城中村”隐患突出,据不完全统计,全国“城中村”多达10余万个,相当一部分缺乏消防规划。五是石油化工安全令人担忧。我国是石化大国,现有石化园区490余个、石化企业10余万家,其中不少安全设防标准低,安全风险不断激增。之所以说农村低防控,是因为我国农村经济社会发展水平较低,消防安全保障方面条件相对较差。一方面,消防专业监督警力主要集中在县城以上,还未覆盖到广大农村。另一方面,农村消防设施“欠账”较多甚至是空白,据统计,全国50%的亡人火灾发生在农村和居民家庭,一次致多人死亡的住宿生产经营“三合一”场所火灾也大多集中在乡镇。

  其次,繁重的消防工作与消防警力不足的矛盾突出。突出表现在“两个严重不足”:一是消防监督警力严重不足。目前全国消防监督人员仅有2.5万余人,5人以下消防大队占84.2%。二是灭火救援力量严重不足。目前我国17万现役消防部队再加上17万人的专职消防队员,消防员总数占全国人口0.25‰,远低于发达国家10‰至15‰的水平,也低于发展中国家平均5‰的水平。

  第三,城乡公共消防设施总体上滞后于经济社会发展。多数城市消防专项规划还没有与城市总体规划同步衔接,有些虽有规划但难以执行。全国目前消防站“欠账”率达34%,布局不合理、中心城区建站难的问题突出。市政消火栓“欠账”率接近30%,现有的也维护保养不到位。一些县城特别是中西部不少城镇没有消防规划,公共消防设施基本处于“空白”,安全状况堪忧。大部分农村更是没有任何规划,无消防水源、通道和设施,特别是西南少数民族地区村寨大多为木质结构,建筑耐火等级低,毗邻连建,没有防火间距,发生火灾往往造成“火烧连营”。

  问:国务院每个五年计划期间都会出台关于消防工作的指导性文件,和以往相比,《办法》有哪些亮点?

  答:《办法》有不少亮点,主要集中在以下五个方面:

  一是系统地、完整地明确了消防安全责任制的基本原则。第一,明确了“党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责”的总原则。第二,明确地方各级政府主要负责人为消防工作第一责任人,分管负责人为主要责任人,班子其他成员对分管范围内的消防工作负领导责任。第三,明确县级以上政府有关部门按照“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”的要求,在各自职责范围内依法依规做好本行业、本系统的消防安全工作。第四,明确坚持安全自查、隐患自除、责任自负,单位是消防安全的责任主体,法定代表人、主要负责人或实际控制人是本单位、本场所消防安全责任人,对消防安全全面负责。第五,明确坚持权责一致、依法履职、失职追责,对不履行或不按规定履行职责的单位和个人,依法依规追究责任。

  二是进一步明确和细化了省、市、县、乡镇四级消防安全的领导责任。在共同责任方面,《办法》明确提出,不同层级政府在组织领导、消防规划等7个方面的共同职责。在省级政府层面,突出了宏观管理,明确了加强地方立法、加大消防投入等4项职责;在市、县级政府层面,突出了具体执行,明确了编制落实城乡消防规划、落实消防业务经费保障等7项职责;在乡镇政府层面,突出了群防群治,明确了建立消防安全组织、落实消防安全“网格化”管理等7项职责。

  三是明确和细化了行业部门的管理责任。《办法》在明确3项共同职责的基础上,区分两大类分别细化了38个部门的消防安全职责:第一类,对于具有行政审批职能的公安、教育、民政等13个部门,要求在各自的审批事项中,对涉及消防安全的法定条件要依法严格审批,凡不符合法定条件的,不得核发相关许可证照或批准开办。对已依法取得批准的单位,不再具备消防安全条件的应当依法予以处理。第二类,对具有行政管理或公共服务职能的发改、科技、工信等25个部门,要求结合各自职责为消防工作提供支持和保障。

  四是从严界定了单位的主体责任。《办法》根据火灾危险性,将社会单位区分为一般单位、重点单位和火灾高危单位3大类,分别规定了消防安全职责。对一般单位,提出了明确消防安全责任人、保证资金投入等7项职责。对重点单位,从消防安全管理机构、消防档案等6个方面提出了更加具体的要求。对火灾高危单位,明确在履行一般单位、重点单位职责的同时,增加了定期召开工作例会等6项职责。

  五是首次明确了较大和一般亡人火灾事故调查处理的权限。以前相关消防法律法规只明确了重大以上火灾事故由省级人民政府或国务院组织调查处理,但对较大和一般亡人火灾事故的调查处理权没有规定。《办法》明确一般亡人火灾事故、较大火灾事故分别由县级、市级人民政府牵头组织调查处理,实现了对火灾事故调查处理的全覆盖。

  问:《办法》对单位责任的规定用了很大篇幅,主要是基于什么考虑,又有哪些具体规定?

  答:社会单位主体责任不落实始终是消防工作的一个“软肋”。据统计,我国90%以上的重特大火灾都发生在社会单位。单位主体责任不落实、管理水平上不去,消防安全就永无宁日。因此,《办法》将单位消防安全责任作为重要一章,主要从人防物防技防方面提出了更加严格的要求:人防方面,规定单位要“明确消防安全责任人和管理人,并报告当地公安消防部门;消防安全责任人、管理人要经过消防培训或取得执业资格;设有消防控制室的,实行每班不少于两人、24小时值班,并持证上岗;定期组织开展消防工作检查考核”等,确保消防工作有人抓、有人管。尤其是《办法》规定,单位应当根据需要建立微型消防站,这也是国务院文件首次明确提出的要求。微型消防站就是以往志愿消防队的升级版,按照“有人员、有器材、有战斗力”的要求依托单位组建,具有防火巡查、灭火救援、消防宣传“三队合一”的功能。目前,全国已建成微型消防站36.5万个、180余万人,每天参与处置的火灾事故占到了全国接警出动总数的4成左右,发挥了“救早、救小、救初起”的重要作用。物防技防方面,规定单位要落实消防设施、电气、燃气定期检测,积极应用消防远程监控、电气火灾检测等技防措施,提升单位消防安全设防等级和科技含量。

  问:《办法》对加强消防宣传教育培训、提高公众消防安全意识提出了哪些明确要求?

  答:《办法》突出宣传教育工作,涉及的内容多达11处,涵盖了各级政府、政府工作部门,尤其是公安、教育等部门以及社会单位、物业服务企业等不同的消防安全责任主体。比如,要求县级以上地方人民政府组织开展经常性的消防宣传工作,要求政府工作部门加强消防宣传教育培训,每年组织应急演练,提高行业从业人员消防安全意识。公安机关要组织开展消防宣传教育培训和应急疏散演练,教育部门要将消防安全教育纳入学校安全教育活动统筹安排。要求消防安全重点单位消防安全管理人应当经过消防培训,组织员工进行岗前消防安全培训。火灾高危单位消防安全责任人和特有工种人员须经消防安全培训,自动消防设施操作人员应取得建(构)筑物消防员资格证书。同时,还要求物业服务企业定期开展防火检查巡查和消防宣传教育。

  问:《办法》在保障消防安全责任落实方面有哪些考虑?

  答:为督促、保障落实消防安全责任,《办法》明确了“责权一致、依法履职、失职追责”的原则,提出了不少创新措施。

  一是注重目标责任考评。《办法》明确提出,国务院每年组织对省级政府消防工作进行考核,这也是“十二五”期间做法的延续。要求地方各级政府应当建立健全消防工作考核评价体系,纳入日常检查、政务督查的重要内容,组织年度消防工作考核,并明确了消防安全委员会等指导协调开展消防工作的地位和作用。二是强化责任考核结果运用。《办法》明确提出,将每年国务院消防工作考核结果作为对各省级政府主要负责人和领导班子综合考核评价的重要依据;要求地方各级政府建立考核结果与主要负责人、分管负责人和直接责任人履职评定、奖励惩处相挂钩的制度;要求各有关部门建立单位消防安全信用记录,纳入全国信用信息共享平台,作为信用评价、项目核准等方面的参考依据。三是前移责任追究关口。《办法》明确规定,地方各级政府和有关部门不依法履行职责,在涉及消防安全行政审批、公共消防设施建设等方面工作不力、失职渎职的,依法依规追究有关人员的责任,涉嫌犯罪的,移送司法机关处理。四是加大火灾事故追究力度。《办法》明确规定,对因消防安全责任不落实发生一般及以上火灾事故的,依法依规追究直接责任人、法定代表人、主要负责人或实际控制人的责任,对履行职责不力、失职渎职的政府及有关部门负责人和工作人员实行问责,涉嫌犯罪的,移送司法机关处理。总之,《办法》将通过最严格的责任追究,倒逼消防安全责任的落实,促使各级政府、各行业部门和社会单位责任人牢固树立安全意识和责任主体意识,自觉规范施政行为和管理经营行为。


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